经济适用住房制度应选哪种模式--北京房产律师

甲方乙方--北京房产律师

据了解，目前，我国正在抓紧制定住房保障法，以使国民的住房保障权以及政府的住房保障职责法定化。在我国住房保障法的起草过程中，关于经济适用住房保障制度的设计模式争论很大。--北京房产律师

“由出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房产权，出资比例主要根据土地使用和建筑及安装费用比例确定，5年后，这样的共有产权房屋也可以上市出售，出售后的资金按照出资比例进行分配”———这应是住房保障法草案提出的经济适用住房共有产权的制度安排。但该制度的可操作性目前备受质疑。与此同时，优先购买权等模式也渐渐进入人们的视野。--北京房产律师

　　■甲方

　　经济适用住房可采用共有产权模式--北京房产律师

　　共有产权模式具有独特的压缩经济适用房的增值收益空间、抑制投机的功能。同时，可减少购房人负担，使更多的居民拥有自己的住宅，使他们有机会积累财富，共享改革成果。对于开发商而言，由于共有产权经济使用房价格较高，因此开发商比较容易回收成本。此外，共有产权模式还有平抑周边商品房价格的功能--北京丰台区律师

　　王洪亮

　　在性质上，住房保障法是社会福利分配法，而不是社会救济法，更不是行政管理法。共有产权模式是对既有的完全产权式经济适用房制度的修正。自经济适用房制度实行以来，对于中低收入家庭住房困难的解决起了重要的作用。但在经济适用房制度实施过程中，也出现了一些问题，其中一个即是经济适用房有获利空间，出现以经济适用房牟利以及寻租的情况。--北京丰台律师

　　对于这个问题，实践中主要有以下几种对策，一是保障对象不符合条件后，退出保障性住房，或者保障性住房上市交易时，保障对象与政府分成增值收益；二是政府回购保障性住房。对于第二种方式，反对意见比较多，由政府完全享有增值收益，与共享改革成果的理念不相符合；对于第一种方式，亦有质疑，政府获得部分增值收益的法律根据何在？--北京房产律师

　　鉴于对第一种方式的质疑，以江苏淮安为代表，在实践中出现了“共有产权”模式，淮安政府将经适房划拨土地变为出让土地，住房价格参照商品房执行政府指导价(一般低于同期、同区段商品房销售价格的5-10%)，购房人实际出资额与房价总额的差价显化为政府出资，按购房人和政府各自的出资比例构成共同产权。--北京房产律师

　　实施共有产权后，不符合廉租房条件、又不能完全够买经济适用房的住房困难家庭受到了保障。

　　共有产权制度是有制度正当化根据的：由于城镇土地所有权归国家所有，因此，政府享有部分产权有根据，因为共有的对象不是房屋，而是房地产。

　　价格确定以及比例分配问题是共同共有制度构建的关键点，有人认为在这点上共同共有的制度设想不具有可操作性或者操作起来麻烦：共有份额是按照各自的出资比例核定，那么，究竟如何确定购房人支付比例以及共有比例？

　　如果购房人共有比例不加限制或者规定过低，越来越多的人会选择配售的方式，最后会导致大部分人选择配售方式，最终影响租赁市场，与我们推行的租售平衡、结合的政策是相违背的。反之，如果规定购买人产权比例过高，如超过50%以上，也会存在投机行为。如此一来，共有产权制度不仅不具有压缩利益空间、抑制投机的功能，而且会影响配租制度。从压缩利益空间、抑制投机的角度讲，共有比例是共有产权制度设计的关键。虽然住房保障法草案没有对该共有比例作出直接规定，但该草案第27条第2款规定了出资额的规则，灵活地确定共有比例———承购人的出资额按照保障性住房的配售价格计算，政府的出资额按照同区域普通商品住房开发成本与承购人出资额之间的差额计算。--北京房产律师

　　但不可不提及的是，住房保障法草案从住房保障法的价值角度规定了经济适用住房保障规则，同时也力图协调其与物权法的关系。草案第27条第3款规定，承购人和政府不具有连带债权债务关系。目的即是不适用物权法的第102条。共有的对外关系不仅涉及债权债务关系，还涉及物上请求权、相邻关系等。就对第三人的债务而言，有共有物之修缮费、对共有物无因管理而支出的费用，因共有物而生之损害赔偿责任、出卖共有物之给付义务等。对外关系中还涉及物业管理问题，本质上是共有保障性住房制度与建筑物区分所有的关系。根据物权法，按份共有之法律结构由应有部分与共有物组合而成。在物权法上，区分共有份额与共有物，对于共有份额，采取处分自由之原则(第101条)，对其惟一的限制，就是共有人的优先购买权。但在处分客体是共有物的情况下，处分之自由受到限制，因为，对共有物或其部分的处分，实际上是对共有物上所有权的处分，必然会牵动所有共有人的利益，通常需要全体共有人一致同意方可处分，但在此原则下，少数共有人坚持异议时，共有物的处分即成僵局，故我国物权法特设三分之二多数决之原则处理此问题(第97条)，另外，在法律上尚可通过共有物分割请求权解决这一问题(第99条)。--北京丰台律师

　　总体上讲，对于共有保障性住房，是否应限制共有份额处分自由原则，应否规定关于处分共有物的特别规则，应否限制共有物分割请求权，还是需要在法律上予以明确。

　　共有物的管理是按份共有的核心问题，包括共有物的处分、改良、使用收益等。在草案中，共有的经济适用住房的管理问题也是人们关注的焦点。法律规定，没有约定的，由共有人共同管理；共有物的重大修缮，须经三分之二同意，简易修缮及其他保存行为，得由各共有人单独为之。各分别共有人按其应有部分，对于共有物的全部，有使用收益的权利，使用收益的客体为共有物的全部，而非共有物特定部分。--北京崇文区律师

　　与完全产权式的经济适用房制度相比，共有产权式经济适用房还具有独特的压缩经济适用房的增值收益空间、抑制投机的功能。同时，可以减少购房人负担，使更多的居民拥有自己的住宅，使他们有机会积累财富，共享改革成果。对于开发商而言，由于共有产权经济使用房价格较高，开发商比较容易回收成本。在起草过程中，有专家还认为，共有产权模式有平抑周边商品房价格的功能。--北京崇文律师

　　（作者系住房保障法起草小组专家成员、清华大学房地产法研究中心副教授）

　　■乙方

　　优先购买权模式比共有产权模式更具操作性--北京房产律师

　　共有产权的制度安排虽然可以在一定程度上降低经济适用住房保障的不公平性，但操作上更加复杂，因为共有不但涉及共有人之间的利益共享安排，而且涉及共有人之间的义务分配以及责任共负安排。相较之下，优先购买权以及优先受偿权等制度安排简便可行，政府不但可收共有产权调节公平之利，而且可省共有产权之下共有人须负担义务责任之烦--北京房产律师

　　符启林

　　事实上，住房保障法草案的保障目标就是实现“居者有其屋”。但“居者有其屋”可以有两种理解：第一种理解是“人人有房住”，而其住房或者是自有房，或者是租赁房；第二种理解是“人人有房产”，即其住房是其自有产权房。两种理解其实反映了两种不同的法律制度目标。

　　从现实的角度而言，我国人多房少，“人人有房住”而不是“人人有房产”更具有可操作性，且解决“居住”比解决“自有”能够覆盖更多大范围的人群，更能保证每个人都享有基本的住房条件、最低人道限度的生活。--北京房产律师

　　当前的住房保障体系其实是上述两种目标的混合体，住房保障法草案也仍采用两种住房保障方式：一是廉租住房保障方式，二是经济适用住房保障方式。前者解决“居住”目标，后者解决“自有”目标。前者旨在让低收入家庭实现暂时居住；后者旨在让中低收入家庭拥有产权(虽然只是部分产权，但可通过缴纳土地收益等方法取得完全产权)，增加他们对社会的认同感与归属感。

　　经济适用住房之争，不仅在于目标权重，而且还在于公平性问题。经济适用住房最为人们所诟病的就是欠缺公平性。从当前的实践操作来看，能够买得起经济适用住房的人并不是收入最低的人，而在最低收入人群的住房居住问题由于财政资源的限制还无法全部解决的情况下，却运用一部分紧缺的财政资源去解决较高收入人群的住房自有问题，这无疑会引发人们对于制度公平性的争论。在我主持的教育部关于住房保障的课题中我一再呼吁，即使是双目标的混合体，在保障形式上，也应当是最有利于救济者优先，廉租住房保障应当优先于经济适用房保障，政府的住房保障重心应当放在廉租住房保障方式上。--北京房产律师

　　此外，当前的经济适用住房缺乏一个有效的“退出机制”，当经济适用住房购买者经济条件改善之后不再符合住房保障条件时，他却仍然可以以“所有权保障”原则继续占有经济适用住房。北京房产律师

　　那么，就如何降低经济适用住房保障方式的不公平性，我们应该有所思考。--北京房产律师

　　当前的住房保障体系采用“有限产权”的制度安排：一是购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购；二是购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购，购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。北京房产律师

　　基于物权法定原则，现行的“有限产权”制度安排只有债权性的效力，即通过经济适用住房的购买合同加以明确，并以违约责任作为制约，同时通过登记制度进行配合操作。相较而言，一种物权性的安排应当具有更强的约束效力。

　　但是，“有限产权”的术语与现行物权法规定的“所有权完整性”不相协调。在笔者主持的课题中，将现行“有限产权”的制度安排改造为经济适用住房不动产物权的法定负担制度：即经济适用住房不动产物权上存在政府的优先购买权以及政府土地收益等相关价款的优先受偿权，以使住房保障法规定的相关物权制度与物权法的基本制度相协调。

　　中低收入家庭购买经济适用住房后，就取得经济适用住房的房屋所有权以及该房屋占用范围内的土地使用权。房屋所有权和土地使用权均属于不动产物权，由于我国法律实行房屋所有权与该房屋占用范围内的土地使用权一致原则，经济适用住房购房人享有的权利应合称为不动产物权，而非经济适用住房管理办法所称的“产权”。--北京宣武区律师

　　法律之所以对经济适用住房购房人享有的不动产物权加以特别限制，是因为经济适用住房是政府保障性住房，体现了社会福利，经济适用住房购房人不应当利用经济适用住房牟利，所以法律应对购房人购买的经济适用住房的转让进行限制，既限制购买时间，也设定政府住房保障部门批准。

　　这是因为经济适用住房的建设用地是划拨土地。按照相关法律的规定，转让房地产涉及划拨土地的，应当报相关政府批准，并补办土地使用权出让手续、交纳土地使用权出让金或者不办土地使用权出让手续而交纳土地收益，即政府就土地收益部分对转让价款享有优先受偿权。

　　住房保障法草案提出经济适用房“共有产权”的制度安排，其主旨与“有限产权”相似。这种制度安排虽然也与物权法的共有制度相协调，也可以在一定程度上降低经济适用住房保障的不公平性，但操作更加复杂，因为共有不但涉及共有人之间的利益共享安排，而且涉及共有人之间的义务分配以及责任共负安排。--北京宣武律师

　　相较之下，优先购买权以及优先受偿权等制度安排简便可行，政府不但可收“共有产权”调节公平之利，而且可省“共有产权”之下共有人须负担义务责任之烦。--北京房产律师

　　（作者系房地产法专家，中国政法大学教授、博士生导师）